Ob Fliese, Stahlrohr oder ganze Abwasseranlagen – für den Handel mit Bauprodukten gelten europaweite Vorgaben: die sogenannte CE-Kennzeichnung. Die deutschen Anforderungen an den Einbau von Bauprodukten sind strenger, aber außerhalb der CE-Kennzeichnung nicht maßgeblich für Hersteller. Deutschland und EU hatten 2017 einen Kompromiss im Streit um Standards für sicheres Bauen gefunden. Doch dieser steht nun im Zweifel.
Es geht um den freien Warenverkehr innerhalb der Europäischen Union. Und es geht darum, wie sicher in Deutschland gebaut wird. Seit Jahren streiten sich die EU und die deutsche Bundesregierung um die Gültigkeit der Vorgaben für Bauprodukte. Nun geht dieser Streit in eine neue Runde. Das Gericht der Europäischen Union (EuG), das dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) untergeordnet ist, hat die deutsche Rechtsauffassung zu den Bauproduktenormen für ungültig erklärt. Wie es weitergeht, ist noch ungewiss.
Durch ein Urteil des EuGH sind schon seit Oktober 2016 eigentlich nur noch die EU-Vorgaben für harmonisierte Bauprodukte für Hersteller bindend. Die Verwendung des bisher als Qualitätszeichen und Verwendbarkeitsnachweis bekannten Ü-Zeichens sind nun quasi außer Kraft gesetzt. Das Ü-Zeichen attestiert die Einhaltung der strengeren deutschen Vorgaben hinsichtlich der Grenzwerte für bestimmte Schadstoffe und auch für die Sicherheit.
Seither gilt: Bauprodukte wie Zement, Rohre, Dämmstoffe und Baubeschläge oder Ziegel und Steine können nach EU-Recht dann in Verkehr gebracht werden, wenn sie eine sogenannte CE-Kennzeichnung tragen. Mit der CE-Kennzeichnung müssen Hersteller bestimmte Leistungen des Bauprodukts, wie Brandklasse oder Zugfestigkeit erklären.
Allerdings ist die CE-Kennzeichnung nur als "technischer Reisepass" gedacht, nicht als Konformitätsnachweis an sichere Bauprodukte nach den jeweiligen nationalen Standards. Jedes Land hat mit eigenen Vorschriften für sichere Bauwerke Sorge zu tragen. Die Prüfung der Leistungserklärung versetzt die Baufirmen und Handwerker nicht in die Lage zu erkennen, welche Bauprodukte sie verbauen können, ohne dass sie ihre Auftraggeber oder sich selbst gefährden. Hier fallen EU-Bauprodukteverordnung und nationalen Vorschriften an sichere Bauwerke auseinander.
CE-Kennzeichnung für Bauprodukte genügt Deutschland nicht
Die deutschen Regelungen für die Verwendung von Bauprodukten gehen allerdings auch heute noch immer meist über die CE-Kennzeichnung hinaus. Bereits vor Jahren störte das die Richter des EuGH und sie verlangten eine Novellierung des Bauordnungsrechts. Deutschland hatte aus ihrer Sicht eine Vertragsverletzung begangen, da zusätzliche Anforderungen über die CE-Kennzeichnung hinaus an die Bauprodukte gestellt sind – eine Blockade für freien europäischen Binnenmarkt, auf dem alle beteiligten Firmen die gleichen Marktchancen haben sollen. Nationale Vorgaben wie etwa strenge Sicherheitsvorschriften behindern demnach einen fairen Wettbewerb, falls dafür nationale Zeichen über die CE-Kennzeichnung hinaus verlangt werden.
Wettbewerb hin oder her – Deutschland sah weiter die Bauwerkssicherheit sowie den Umwelt- und Gesundheitsschutz der Bevölkerung in Gefahr, wenn nur noch nach EU-Vorgaben gebaut würde. Eine Klage gegen die EU-Kommission beim EuG folgte. Das damalige Bundesbauministerium stufte die CE-Kennzeichnung für Bauprodukte als unzureichend ein.
Das Ergebnis dieses Rechtsstreits war ein Kompromiss, der Deutschland ermöglichte, zusätzliche freiwillige Nachweise vorzusehen bis die für Deutschland wichtigen Anforderungen Teil der CE-Kennzeichnung sind (also: "CE+Ü"). Im April 2019 fällten die EU-Richter erneut ein Urteil, das die Spielregeln mit der CE-Kennzeichnung in Zweifel stellt. Dabei ging es unter anderem um Holzfußböden und die in Deutschland verlangten Nachweise für ihr Emissionsverhalten. Die Richter haben die deutsche Klage abgewiesen und damit unvollständige CE-Kennzeichnung akzeptiert.
Unvollständige CE-Kennzeichnung akzeptiert
Aber drohen nun Gefahren für die Sicherheit und Gesundheit derjenigen, die die Produkte verbauen und diejenigen, die später in ihrem direkten Umfeld leben? "Gegebenenfalls ja", sagt dazu Outi Ilvonen vom Umweltbundesamt (UBA), die den Prozess begleitet. "Nach den jetzigen Regeln erfordert das sichere Bauen mehr Fachkenntnisse von den Baufirmen, Planern und Bauherren als früher", erklärt sie. Früher bedeutete die Kombination "CE + Ü", dass das Produkt brauchbar war. Heute bedeutet die CE-Kennzeichnung lediglich, dass die erklärten Leistungen eingehalten sind. Welche Leistungen für die Sicherheit erforderlich sind, muss die Verwendende selbst wissen.
Noch regelt der Kompromiss zwischen Deutschland und der EU aus dem Jahr 2017, dass deutsche Leistungsnachweise beim Bauen Gültigkeit haben – zwar auf freiwilliger Basis für die Hersteller der Bauprodukte, aber verpflichtend einzuhalten für die Bauherrn. Diese kaufen wiederum also nur Produkte, die sie auch einsetzen dürfen. Der Kompromiss soll eigentlich so lange Gültigkeit behalten, bis die heute noch lückenhaften europäischen Normen vollständig sind.
Outi Ilvonen erläutert die vereinbarte Zwischenlösung, die nun auf der Kippe steht, wie folgt: Derzeit stehen in der überarbeiteten deutschen Musterbauordnung (MBO) die verbindlichen Grundanforderungen an Bauwerke (wie sie das EU-Recht vorsieht). Die MBO enthält seit 2017 jedoch auch eine neue Ermächtigungsgrundlage diese Grundanforderungen durch eine Musterverwaltungsvorschrift technische Baubestimmungen (MVV TB) zu konkretisieren. Diese Baubestimmungen gelten also nur in Deutschland und beschreiben die konkreten Anforderungen. "Für die Hersteller von Produkten mit CE-Kennzeichnung sind die zusätzlichen Nachweise nach der aktuellen MVV TB freiwillig. Die Freiwilligkeit konnte die Europäische Kommission als Kompromiss akzeptieren. Für die Bauherren ist die Einhaltung der Vorgaben allerdings weiterhin verpflichtend", so die Expertin.
Nach der Einschätzung des UBA hat Deutschland sehr intensiv alle möglichen Verhandlungswege in den letzten Jahren genutzt, um die nationalen Regelungen für die Bauwerkssicherheit und den Erhalt der Vorgaben für den Gesundheitsschutz zu erhalten. "Nach Auswertung des neuen Urteils müssen wir uns gegebenenfalls aber wieder für eine Korrektur des EU-Rechts einsetzen. Das gilt, falls sich herausstellt dass die heutige EU-Bauprodukteverordnung alleine die Grundrechte nicht adäquat sichert", sagt Outi Ilvonen.
"Viele europäisch harmonisierte Bauproduktnormen sind mangelhaft"
So sieht auch der Zentralverband des Deutschen Baugewerbes (ZDB) ein wesentliches Problem darin, dass viele europäisch harmonisierte Bauproduktnormen mangelhaft sind. Die Leistungen, die aufgrund der harmonisierten Norm überhaupt erklärt werden können, reichen oftmals nicht aus, um als z.B. Bauherr oder Bauunternehmer festzustellen, dass die deutschen Bauwerksanforderungen erfüllt sind. In den defizitären Normen fehlen harmonisierte Verfahren und Kriterien zur Feststellung der für die Bauwerkssicherheit wesentlichen Merkmale des Bauprodukts oder teilweise fehlen wesentliche Merkmale in der Norm ganz, obwohl sie Bestandteil des Normungsauftrags gewesen sind. Auch der ZDB sieht die Bauwerkssicherheit in Deutschland damit in hohem Maße gefährdet und setzt sich zusammen mit anderen Bau- und Bauüberwachungsverbänden für eine Überarbeitung der defizitären Normen ein. Der Verband fordert eine deutliche Verstärkung des Drucks seitens Bund und Länder auf die Europäische Kommission zur Überarbeitung der defizitären Normen.
Außerdem befürchtet das Baugewerbe, dass wegen der Mängel und Lücken der europäischen Standards die Baukosten noch stärker steigen. Der Grund: Für die Baubetriebe steigt der Arbeitsaufwand, wenn sie die eingesetzten Produkte noch ausführlicher prüfen müssen bei der Auswahl. "Auf solche Aufgaben ist die derzeit ausgelastete Branche weder eingestellt noch gibt es dafür ausreichend Fachexperten", so der ZDB.
Problematisch kann die Situation allerdings schon während der Bauphase werden. Bauprodukte, die nur die CE-Kennzeichnung tragen, könnten nach Ansicht des ZDB die Statik von Gebäuden, den Brandschutz sowie den Umwelt- und Gesundheitsschutz gefährden.
Erweiterte CE-Anforderungen erst in einigen Jahren
Die ausführenden Unternehmen erhalten vom Hersteller oder Händler bisher nicht zweifelsfrei alle Angaben zu den nach deutschem Länderrecht erforderlichen Produkteigenschaften der Bauteile bzw. müssen diese selbst ermitteln, wenn sie für die bauliche Sicherheit dafür eine Einschätzung benötigen. Von unkalkulierbaren Haftungs- und Bauwerksabnahmerisiken für Bauherrn, Planer, Bauunternehmen, Handwerker und Gebäudebetreibende ist die Rede.
Das UBA sieht Gefahren allerdings in erster Linie nicht für die Bauwerkssicherheit, sondern für Gesundheit und Umwelt. Als Beispiel nennt die Behörde gesundheitsschädliche Emissionen von flüchtigen organischen Verbindungen, die aus Bauprodukten austreten können. Hierfür sind die Vorgaben in Deutschland strenger als in der EU. Betroffen sind davon vor allem diejenigen, die später in den Räumlichkeiten wohnen. "Deutschland hat konkrete Anforderungen für die Emissionen in die Innenraumluft und die Auslaugung in Boden und Gewässer. Dieser fehlen die in den harmonisierten Europäischen Normen komplett", sagt dazu Outi Ilvonen. Laut UBA sollen die CE-Anforderungen zwar zukünftig erhöht und erweitert werden. Das könnte allerdings fünf bis zehn Jahre in Anspruch nehmen.